关于提高地方立法工作质量的几点思考

衡水学院    陈香酥


自第一部地方性法规《衡水湖水质保护条例》于2019年3月获批，至今我市已经相继出台9部地方性法规，地方立法取得重大成就。


为了有效提升地方立法工作质量，市人大及其他承担立法职责的部门进行了深入研究，并建立了地方立法智库模式，与高校建立合作关系，成立了衡水市地方立法研究中心。笔者作为立法研究中心成员先后参与了多部地方性法规的审核论证工作，现结合工作实践对设区市的立法工作谈几点体会。


一、地方立法现存问题分析


从我市以及其他兄弟地市的立法实践来看，设区的市立法中主要存在以下问题：


（一）立法能力不足


设区的市人大及其常委会立法工作人员队伍普遍不足，与省级立法机关相比，工作人员理论水平相对较低，立法实践经验较少，立法程序尚不规范，由此制约了设区的市的立法能力。虽然全国以及省级人大针对立法工作开展了专项培训，但仍然不能完全满足实际工作对立法人员对能力素质的需求。地方立法项目如果委托上位法立法人才或立法专家承担，极有可能因立法者对本地方立法需求及立法实施环境了解不够深入，导致立法草案与实际严重脱节，造成实施效果大打折扣。


（二）立法项目较为宽泛


设区的市的立法项目大多数较为宽泛，“小切口”立法项目较少。各地立法项目主要集中在城乡建设与管理方面，例如养犬管理、市容管理、文明行为管理等。环境保护与历史文化保护项目相对较少。以我市为例，我市出台的9部地方性法规中，城乡建设与管理方面的立法项目5部，环境保护方面3部，历史文化保护方面1部。


地方立法项目中大多是对上位法实施的细化，项目内容较为宽泛，既体现地方特色又易于落地实施的“小切口”立法项目较少。然而，实践中“小切口”立法项目实施效果明显较好。例如，我市《关于禁止燃放烟花爆竹的决定》，全文共17条，不分章节，语言精炼，层次分明，在我市开展的民意调查中，实施满意度公众评价最高，在15000多名公众投票中，反映“非常好”的达到61%，反映“较好”的达到24%。


（三）立法重复、立法抄袭现象较为严重


由于多数设区的市立法机关获得立法权时间较短，立法经验缺乏，立法理念相对保守，往往是根据上位法制定具体实施的地方立法，将地方立法是在“不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下”简单理解为地方立法只能与上位法保持一致，从而导致地方立法成为上位法的重复。


为了避免立法中出现差错，在吸收和借鉴其他地方立法经验过程中，地方法规草案出现重复与抄袭现象也不在少数，各地同类事项立法重复率较高，特色不明显。


（四）公众参与积极性不高


一些地方公众参与立法的调动能力不强，导致“立法冷漠”。立法过程中立法调研及意见征集大部分来自于政府职能部门及法律界专家、学者或律师，普通公众的声音较少，普通公众对于应立何法、如何立法、如何参与立法关注度低。地方立法的对象效力是本地方的自然人、法人及非法人组织，意见征集时公众参与程度低会使得法规案的权利义务分配、制度设计不能充分代表各阶层利益，法规出台后公众遵守与实施程度降低，从而使立法质量受到严重影响。


二、关于提升地方立法质量的几点建议


为了提升衡水市地方立法质量，凸显地方立法特色，强化立法实施效果，充分吸收其他地方立法的经验，建议主要从以下方面加以努力：


一是立法计划凸显地方特色。地方立法项目应充分结合地方实际，根据本地方实际需求立法，避免对上位法的简单重复。自立法调研开始既应多了解本地的实际情况，研究本地的具体问题，充分发挥群众的作用，根据本地经济、政治、文化、民俗、民情等对立法的需求程度，有针对性地制定立法计划，实施立法项目。诸如我市的《衡水湖水质保护条例》《衡水湖垂钓管理规定》以及立法项目民意调查中征集的《衡水市安济桥保护条例》《冀州古城保护条例》《衡水湖青头潜鸭保护条例》等均是体现了地方特色的立法项目，具有很强的实践意义。


二是立法项目注重“小切口”。小切口立法草案更容易聚焦和解决公众关切、社会急需的问题。立法草案简洁、明了、精炼，实效性强，社会实施效果更佳。例如反食品浪费规定、公共场所控制吸烟规定、城市老旧小区电梯安装管理规定等项目，充分体现了这一点。


三是加强立法队伍建设。应进一步强化立法技术培训，提高立法工作人员理论水平。有针对性地对起草部门立法工作人员、承担立法审议或修改职责的立法参与者进行法律知识培训，逐步提高法律素养，提高法规草案审查能力和立法技术水平。


同时，可有效借助外脑，构建立法机关与高校、科研机构、法律服务机构的充分合作，吸收更多有丰富立法经验及法学知识的专家、学者、律师参与立法工作。


四是优化民主立法程序。从立法项目调研、法规案起草、立法论证、立法实施到立法监督都应充分听取各方面意见，尤其是拓宽公众参与立法途径，通过听证会、民意调查、公开意见征集等多种方式吸收公众意见。建议结合法规案的具体情况，对公众普遍关注或对公众切身利益有重大影响的条款，充分听取公众意见，汇集群众智慧。


如何提升地方立法质量，是一项持续性的研究课题，我们需要在实践中不断摸索、善于总结、积极创新，力争为全市经济社会发展营造良好的法治环境。